Welvaart voor iedereen - Een eerlijker verdeling van welvaart is mogelijk

De bijstand is bedoeld als een instrument om te voorkomen dat mensen tot armoede vervallen. Als het socialezekerheidsstelsel goed functioneert, zit iedereen tenminste op het bestaansminimum. Maar de armoede neemt enorm toe in Nederland. Een belangrijke oorzaak is gek genoeg het rechtssysteem. Steeds meer juridische beperkingen staan de toegang tot de bijstand in de weg.

De bijstand: het vangnet is geen vangnet meer

UITGELICHT, 28/10/2015

Bas van der Schot, VN *)

ijsbert Vonk, hoogleraar sociale zekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen stelt in een artikel in het Nederlands Juristenblad (pdf) dat onze verzorgingsstaat aan een ernstige erosie onderhevig is. Volgens het laatste armoedesignalement van het SCP uit 2014 waren er in Nederland nog nooit zo veel armen als nu. Van de zeven miljoen huishoudens moesten er 726.000 (10,3%) rondkomen van een inkomen onder de armoedegrens. Sinds 2008 is de armoede met een derde gestegen.

Het socialezekerheidsstelsel speelt een belangrijke rol in het bestrijden van armoede. In ons land fungeert de bijstand op grond van de Participatiewet in theorie als vangnet onder het stelsel. Bijzondere bescherming voor specifieke behoeften is ook beschikbaar via bijzondere regelingen zoals de Wmo 2015, de Wet langdurige zorg en allerlei toeslagenregelingen.

Dus als een persoon toegang heeft tot (nood-)bijstand en bijzondere voorzieningen voor specifieke behoeften, zou er juridisch gesproken van armoede geen sprake hoeven zijn: iedereen zou ten minste moeten kunnen leven op het sociale minimum.

Juridische beperkingen

Maar in de praktijk maakt lang niet iedereen gebruik van de minimumvoorzieningen. Dit kan zijn omdat mensen nalaten om (bijzondere) bijstand aan te vragen, maar het kan ook zijn dat juridische beperkingen de toegang tot het stelsel in de weg staan. Gijsbert Vonk signaleert steeds meer van die juridische beperkingen. Het recht zelf blokkeert de toegang tot ons laatste vangnet.

Streng handhavingsbeleid

Vonk noemt een heel aantal juridische beperkingen. Ten eerste het strenge handhavingsbeleid. Teveel betaalde uitkeringen moeten volledig worden terug gevorderd, uitkeringen worden gekort als niet wordt voldaan aan de telkens strenger wordende medewerkingsverplichtingen en boetes worden opgelegd als de zogenaamde ‘inlichtingenverplichting’ wordt overtreden. Het wettelijke systeem dwingt deze consequenties mechanisch af, zodat elk verschil van inzicht over wat van een uitkeringsgerechtigde mag worden gevraagd, onmiddellijk uitmondt in een ernstige fraudezaak.

"Het rigide handhavingsbeleid met zijn opgeschroefde verplichtingen en ernstige terugvorderingen en boetes duwt mensen in de armoede"

Een voorbeeld: pas geleden kwam de zaak van de schoonmoeder van de rapper Lange Frans in de media. Ze paste vaak op haar kleinkinderen. Daarvoor had zij volgens de instanties geld moeten vragen. De gemeente Amsterdam vorderde daarop het volledige bedrag aan uitkering terug van bijna € 35.000. Daarnaast werd een overtreding van de inlichtingenverplichting geconstateerd wat een boete opleverde van ongeveer hetzelfde bedrag.

NPO Journalistiek, Sociale dienst duwt 'oppas oma' Lange Frans de schulden in

Een bizarre zaak: fraude omdat oma zonder daar geld voor te vragen op de kleinkinderen heeft gepast. Inmiddels is het boeteregime een beetje gematigd voor niet-opzettelijk gepleegde fraude. Maar nog steeds moeten er in dergelijke situaties fikse boetes betaald worden.

Vonk heeft zich in meer zaken van individuele bijstandsgerechtigden verdiept en hij raakt er steeds meer van overtuigd dat het rigide handhavingsbeleid met zijn opgeschroefde verplichtingen en ernstige terugvorderingen en boetes mensen in de armoede duwt.

Over de schulden die ontstaan ten gevolge van overtredingen van de inlichtingenverplichtingen mag geen schuldsanering worden gegeven. Dit dwingt mensen langdurig te leven op de beslagvrije voet van 90% van de bijstandsnorm. Maar zelfs die grens is niet heilig, want niet zo lang geleden rapporteerde de Nationale Ombudsman dat deze norm in de praktijk nauwelijks wordt gerespecteerd.

Nationale Ombudsman, Met voeten getreden, Schendingen van de beslagvrije voet door gerechtsdeurwaarders (2013)(pdf)

‘Onvoldoende medewerking’

Wat ook zorgen baart is het aantal bijstandsgerechtigden dat in conflict komt met zijn of haar klantmanager en wiens uitkering dan helemaal wordt geweigerd in verband met ‘onvoldoende medewerking’. Art. 54 lid 4 Participatiewet biedt daarvoor een grondslag. Ook kan de aanvraag helemaal buiten behandeling worden gelaten op grond van art. 4:5 Awb.

Wie weigert in de pas te lopen, loopt het risico afhankelijk te worden van het alternatieve opvangcircuit: bijv. opvang voor dak- en thuislozen, verslaafdenzorg, het Leger des Heils, de voedselbank, de familie en de kerk.

Wie weigert in de pas te lopen, loopt het risico afhankelijk te worden van het alternatieve opvangcircuit

Hoe vaak het voorkomt dat dit soort situaties de oorzaak vormt van ernstige armoede weten we niet. De WWB is in 2004-2007 geëvalueerd. Het enige onderwerp waar verslag van wordt gedaan zijn de in- en uitstroomcijfers. Hoe minder de instroom en groter de uitstroom hoe succesvoller de wet, is daarbij telkens de redenering. Maar er staat niets over de gevolgen van het strenge sanctiebeleid voor de inkomenspositie van betrokkenen en over eventuele klachten die hierover zijn ingediend, schrijft Vonk. Waarom alleen de gemeenten aan het woord gelaten en niet de bijstandsgerechtigden zelf?

In 2009 werd door de inspectie nog op verzoek van de Kamer een onderzoek gedaan naar de positie van mensen die afzien van een WWB-uitkering of deze niet krijgen toegekend. Zie het rapport R09/01 Buiten de bijstand. Slechts 30% van de respondenten in de onderzochte groep gaf aan werk te hebben gevonden. Het rapport spreekt van precaire omstandigheden bij de resterende groep, blijkend uit het feit dat een deel niet aan het bestaansminimum komt, moeilijk rond komt en meer dan € 5000 schulden heeft. Overigens bleek dat van de 611 onderzochte gevallen de grootste groep van aanvragen voor bijstand (278) is geweigerd vanwege het feit dat deze aanvragen buiten behandeling wordt gesteld (niet in staat zijn de gewenste informatie te geven of te laat komen). Het gaat daarbij volgens het rapport om mensen die psychische problemen hebben, verslaafd zijn of ziek. Zie p. 17

Juridische drempels

Wat de toegang tot ons vangnet ook in de weg staat, zijn de juridische drempels. Dit zijn de wettelijke constructies of uitvoeringsmodaliteiten die al dan niet bewust worden ingevoerd om een beroep op voorzieningen te frustreren en ‘de instroom’ te beperken. Bijstandsgerechtigden kunnen hierover struikelen, merkt Vonk op.

Een voorbeeld hiervan vormt het systeem van de wachttijd van vier weken voor jongeren (onder 27 jaar) die bijstand aanvragen. Op grond van art. 41 lid 4 Participatiewet moet de jongere zich melden bij het UWV en tijdens deze wachttijd zelf op zoek gaan naar werk of scholing. Pas na afloop van de maand mag de aanvraag voor de bijstand worden ingediend. Er zijn gemeenten die deze wachttijd toepassen voor alle bijstandsgerechtigden. De praktijk in Enschede komt er bijvoorbeeld op neer dat de DWI aanvragers steevast te kennen geeft pas over een maand terug te komen. In de tussentijd moet men zelf maar zien rond te komen.

Ex-juridiseringsreflex

Wat het allemaal nog erger maakt is de constante neiging om voorzieningen buiten de sfeer van het recht te houden. Vonk noemt dat de ex-juridiseringsreflex. Zo blijkt uit een onderzoek van het Trimbosonderzoek dat cliënten vrijwel nooit een beschikking krijgen uitgereikt waarin staat of men wordt toegelaten of afgewezen voor de maatschappelijke opvang, met als gevolg dat er naderhand ook niet meer door rechtshulpverleners eventuele bezwaar- of beroepsprocedures kunnen worden ingesteld.

De ex-juridiseringsreflex werkt vooral bij positief optreden, dus als er iets aan de burger moet worden gegeven. Bij negatief overheidsoptreden waarbij rechten van burgers worden beperkt, zien we juist de tegenovergestelde trend van toenemende juridisering.

Wat het allemaal nog erger maakt is de constante neiging om voorzieningen buiten de sfeer van het recht te houden

Een voorbeeld daarvan vormt de steeds verder om zich heen grijpende praktijk van bedelarijverboden. Terwijl het verbod op landloperij en bedelarij in 1980 uit het Wetboek van Strafrecht werd verwijderd, gaan steeds meer gemeenten ertoe over bedelarij (en soms ook muziek maken op straat) te verbieden.

Als er iets gegeven moet worden aan behoeftigen dan wordt dit beschouwd als genade in plaats van recht, terwijl met veel tromgeroffel de sterke arm wordt ingeroepen als iets wordt afgenomen.

Sociale vangnetfunctie

Vonk concludeert: Het is hoog tijd dat er een halt wordt toegeroepen aan het sluipende proces van ondermijning van de vangnetfunctie van de bijstand. Er is ook nog zoiets als een sociale vangnetfunctie. Deze vormt de essentie van de bijstand. De bijstand moet er zijn als vorm van compassie in plaats van repressie.

Lees het hele artikel van Gijsbert Vonk in het Nederlands Juristenblad Kwetsbare verzorgingsstaat, Over juridische aspecten van ernstige armoede in Nederland (pdf)

*) Tekening Bas van der Schot, Vrij Nederland, Afvallersmaatschappij (met toestemming overgenomen)